Por: Jorge Elizondo, Profesor Titular de Derecho Laboral y Seguridad Social (Económicas- UNR). Vicepresidente de la Asociación de Abogados Laboralistas de Rosario.
El
Título I de la ley 27.348, “Complementaria de la Ley sobre Riesgos del
Trabajo”, sancionada en Febrero de 2017, determina la obligatoriedad del
trámite ante las Comisiones Médicas Jurisdiccionales para los trabajadores que
hubieren sufrido accidentes o enfermedades del trabajo.
Ratifica y refuerza el sistema de la Ley de
Riesgos del Trabajo 24.557 de 1995, fortaleciendo el poder de sus ejes
fundamentales: las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, las Comisiones Médicas
y la Comisión Médica Central.
Partiendo
de la supuestamente excesiva litigiosidad persigue un único objetivo: reducir
el volumen de las reparaciones de los daños y perjuicios provocados por los
accidentes y enfermedades del trabajo.
Lo que
esta ley denomina litigiosidad tiene como principales causas la alta
siniestralidad y el desconocimiento de gran parte de las enfermedades laborales
por parte de las ART y las Comisiones Médicas en virtud del subregistro de las
mismas en el listado de enfermedades profesionales. Mientras a nivel
internacional la proporción de las enfermedades profesionales alcanza al 36 %
de los infortunios (el 64 % corresponde a los accidentes de trabajo), en
nuestro país el porcentaje baja a un insólito 2,85 %. Ello hace suponer que en
la Argentina habrían desaparecido prácticamente las enfermedades del trabajo,
lo que constituye una fantasía.
El
Art. 1° de la ley 27.348 establece:
“Dispónese
que la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales creadas por el
artículo 51 de la ley 24241 y sus modificatorias, constituirá la instancia
administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra
intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido
patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su
enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las
correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la ley de riesgos del
trabajo” .
Las
Comisiones Médicas rechazan gran parte de las denuncias calificando como
“enfermedad inculpable” a la afección causada por el infortunio del trabajo,
por el hecho de no figurar en la lista de enfermedades profesionales. De esta
forma, estos organismos interpretan y aplican al caso concreto las
disposiciones relativas a la calificación de la naturaleza laboral del
accidente o profesional de la enfermedad, que son facultades eminentemente
jurisdiccionales.
Estas
“delegaciones” de facultades propias del Poder Legislativo y del Poder Judicial
en estos organismos especiales; vulneran el principio del juez natural, el de
supremacía constitucional (art. 31 de la Constitución Nacional), el art. 5, al
desconocer el Poder Jurisdiccional de las Provincias, y en definitiva la forma
republicana de Gobierno (artículo 75 inc. 12: facultades indelegables del
Congreso; art. 75 inc. 22: pactos y tratados internacionales, con jerarquía
constitucional).
En el
caso Castillo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación devela la
contradicción de que mientras las Comisiones Médicas son organismos federales,
las normas que regulan la materia de los accidentes y enfermedades del trabajo
son de derecho común. Por lo tanto, las Comisiones Médicas son incompetentes
para entender en cuestiones de derecho común; y ante la inexistencia de materia
federal, se justifica la atribución de competencia a la justicia provincial
para conocer en las controversias entre trabajadores y las Aseguradoras de
Riesgos del Trabajo.
El
máximo tribunal declara la inconstitucionalidad del art. 46 inc. 1º de la LRT,
es cuanto remite a la Justicia Federal, y no la de las Comisiones Médicas, pero
esboza lineamientos esenciales que llevan a cuestionar la constitucionalidad de
las mismas, retomados y profundizados por diversos fallos de la justicia
laboral.
Los
fundamentos de los fallos de la CSJN recaídos en los casos Castillo y Venialgo
constituyen una doctrina sólida y armónica, que puede y debe ser aplicada al conjunto
de disposiciones de la ley, sus reglamentaciones y decretos complementarios que
implican la federalización de los organismos administrativos y sus
procedimientos, y conjuntamente con ello el impedimento de recurrir al juez
natural, que es el fuero laboral correspondiente a cada provincia. La
atribución de competencia a organismos administrativos federales: Comisiones
Médicas y Comisión Médica Central, no se hallan razonablemente justificadas y
los procedimientos regulados son incompatibles con la garantía del debido
proceso.
La
Corte Suprema ha establecido en el caso Ángel Estrada que si bien el Estado
nacional puede atribuir en ciertos casos facultades jurisdiccionales a
organismos administrativos, habida cuenta de que ello implica restringir facultades
propias del poder judicial, es requisito indispensable que el objetivo
económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos haya sido
razonable.
Por
otra parte —conforme al mismo fallo de la CSJN— debe garantizarse en estos
casos un control judicial amplio y suficiente, que se revela ausente en la
atribución de facultades jurisdiccionales a las Comisiones Médicas y Comisión
Médica Central.
La
garantía del debido proceso supone que las partes deben concurrir en una
situación de cierto equilibrio. Aun cuando los trabajadores cuenten con
patrocinio letrado, la controversia se ventila ante un organismo
médico-administrativo, integrado por médicos.
La
garantía constitucional del debido proceso implica la idoneidad
técnico-jurídica de los jueces o tribunales, condición que no reúnen los
integrantes de las comisiones médicas previstas en el sistema de Ley de Riesgos
del Trabajo, puesto que están integrados exclusivamente por médicos. No los
integran especialistas en seguridad en el trabajo, ni abogados. Ello conspira
contra la idoneidad de la denominada Comisión Médica Jurisdiccional para
investigar los accidentes y enfermedades del trabajo, las condiciones y medio
ambiente, y la relación entre éstos y las enfermedades.
Si a
ello agregamos el hecho de que los médicos que integran las Comisiones no son
funcionarios públicos, careciendo por lo tanto de estabilidad y que los gastos
son financiados parcialmente por las ART, podemos sostener que estos organismos
son inconstitucionales, ya que no ofrecen garantías de la debida imparcialidad
que debe tener todo organismo jurisdiccional.
Es
importante destacar además lo que resulta de la evidencia de los hechos: ningún
trabajador cree estar asistiendo a un proceso dirigido por un órgano
administrativo de carácter jurisdiccional, sino que supone que se trata de una
simple “junta médica”.
Si la
comisión fuera sólo una junta médica, no sería un obstáculo sino una prueba que
podría ser utilizada en el juicio. Se pretende que sean tribunales administrativos
y el único fin perseguido es la protección de los intereses de las ART y los
empleadores. De esta forma se soslayan los objetivos perseguidos por la propia
ley de riesgos del trabajo, su decreto reglamentario, la ley 19.587 y el deber
de seguridad del art. 75 LCT y se
contradicen los pactos internacionales y los Convenios 155 y 187 de la OIT.
Inconstitucionalidad de la ley de adhesión de la Provincia de Santa Fe:
En
Octubre de 2020, la Legislatura de la Provincia de Santa Fe adhiere al Título I
de la ley 27.348, delegando facultades a las Comisiones Médicas
Jurisdiccionales dependientes de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de
la Nación.
Las
Comisiones Médicas están compuestas exclusivamente por médicos que no son
funcionarios públicos, carecen por lo tanto de estabilidad y los gastos de las
comisiones son financiados parcialmente por las ART, por lo que no ofrecen
garantías de la debida imparcialidad.
Los
médicos sólo están capacitados para determinar enfermedades y grados de
incapacidad. No integran las Comisiones Médicas ingenieros o técnicos en
seguridad en el trabajo, ni otros especialistas, ni se prevén las inspecciones
a los lugares de trabajo. Se otorga a sus integrantes típicas funciones
desempeñadas por los jueces: determinar la existencia o inexistencia de la
relación de causalidad entre el accidente o enfermedad y la actividad
desarrollada por el trabajador. No están en condiciones de investigar la verdad
real y emitir resoluciones que definan si la enfermedad que padece el trabajador
tiene vinculación con el trabajo realizado o con el incumplimiento de las
normas de prevención.
Tampoco
la Comisión Médica Central –que tiene la competencia originaria para determinar
si el coronavirus puede ser reconocido en el caso concreto como enfermedad
profesional- tiene capacidad suficiente para determinarlo.
Las
facultades que se otorgan a las Comisiones Medicas son funciones propias del
Poder Judicial y por ello vulneran el principio del juez natural, el de
supremacía constitucional (art. 31 Constitución Nacional), el art. 5 de la
Constitución Nacional, al desconocer el Poder Jurisdiccional de las Provincias,
y en definitiva la forma republicana de Gobierno (art.75 inc. 12: facultades
indelegables del Congreso; art. 75 inc. 22: pactos y tratados internacionales,
con jerarquía constitucional).
El
Art. 121 de la CN dice que las provincias “conservan todo el poder no delegado
por esta Constitución”. Las provincias sólo podrían delegar sus facultades
reservadas a través de una Convención Reformadora Constituyente que modifique
la Constitución Nacional.
Efecto
suspensivo de los recursos:
De
acuerdo al artículo 12 del Proyecto, los recursos que interpongan los
trabajadores contra las resoluciones de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales
se concederán con efecto suspensivo respecto a la incapacidad determinada y del
monto del capital correspondiente.
Ello
significa que el trabajador que pretende que se le reconozca una incapacidad o
indemnización mayor (por ejemplo: un 30 % en lugar del 10 % fijado), sería
privado del derecho percibir lo que ha sido reconocido por la Comisión Médica.
Esta
disposición tiende a forzar la aceptación de lo resuelto por la Comisión
Médica, a desalentar el ejercicio del derecho a la jurisdicción, explotando el
estado de necesidad creado por cualquier minusvalía.
Condiciones
de la adhesión:.
Convenios
de colaboración y coordinación: El artículo 2° establece que “el Poder
Ejecutivo Provincial debe celebrar convenios de colaboración y coordinación con
la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de la Nación a los fines de que las
Comisiones Médicas Jurisdiccionales instituidas por el Art. 51 de la ley
nacional 24.241 actúen en la Provincia de Santa Fe como instancia
prejurisdiccional, y sujeta a las condiciones de la presente adhesión”.
Número
de Comisiones Médicas: En el Art. 3° se determina un número de Comisiones
Médicas de acuerdo con la competencia territorial asignada a las cinco
Circunscripciones Judiciales de la Provincia, en un total de ocho (8)
comisiones, agregándose en cada una de las
cinco circunscripciones una “Comisión Médica Móvil”.
El
plazo de creación y puesta en funcionamiento de las comisiones es de seis (6)
meses desde la sanción de la ley.
Actuación
conjunta: El Artículo 4° dice que “la actuación de las Comisiones Médicas es
supervisada en forma conjunta por el Poder Ejecutivo Provincial y la
Superintendencia de Riesgos del Trabajo conforme al mecanismo que se determine
por convenio” (Art. 4°).
Estimo
que estas condiciones son de cumplimiento imposible, por cuanto la ley 24.557
determina que las Comisiones Médicas dependen de la Superintendencia de Riesgos
del Trabajo de la Nación, y ningún convenio podría modificar la estructura de
este organismo dependiente del Ministerio de Trabajo de la Nación. En cuanto al
número de Comisiones, éstas dependen de la voluntad del órgano nacional, por lo
que una ley provincial de adhesión no puede garantizar que sean efectivamente
creadas.
Cabe
destacar que conforme al Artículo 20, la ley “entrará en vigencia una vez
celebrados los convenios establecidos en el artículo 2 y cuando se encuentre en
funcionamiento una Comisión Médica Jurisdiccional por cada Circunscripción
Judicial, sin perjuicio de la implementación progresiva de las demás Comisiones
en el plazo previsto en el Artículo 3 de la presente ley”.
La ley
no ha sido promulgada por el Gobernador de la Provincia, ni se han celebrado
convenios de colaboración y coordinación con la Superintendencia de Riesgos del
Trabajo de la Nación, ni se han creado ninguna de las comisiones faltantes para
llegar a una por cada circunscripción judicial. En consecuencia, la ley no se
encuentra en vigencia.
Conclusiones:
En
síntesis, no obstante, las condiciones determinadas para su entrada en vigencia
y la actuación conjunta prevista, la ley provincial de adhesión es claramente
inconstitucional, ya que es violatoria de los pactos internacionales de
Derechos Humanos y del sistema republicano, representativo y federal:
Impide
a los trabajadores el acceso directo a la justicia laboral, la tutela judicial
efectiva y el debido proceso legal, al establecer una instancia previa y
obligatoria, violando derechos reconocidos por el Art. 18 de la Constitución
Nacional, el Art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Art.
18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y el Art.
14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Artículo 20 de
la Constitución de la Provincia de Santa Fe, que establece un fuero laboral
especial.
Al
obligar a los trabajadores víctimas de accidentes y enfermedades del trabajo a
someterse a un procedimiento ante un órgano que no reviste el carácter de un tribunal
se impone una evidente discriminación de clase, contraria a la ley 23.592, la
Constitución Nacional y los pactos internacionales con jerarquía
constitucional; que en la mayor parte de los casos implicaría un inútil
desgaste procedimental, contrario al artículo 36 de la Carta Internacional
Americana de Garantías Sociales.
En
virtud de ello, sostenemos que el Título I de la Ley Nacional 27.348
“Complementaria de la ley sobre Riesgos del Trabajo” debe ser derogado por el
Congreso de la Nación.